Stelsel sociale zekerheid - Plan Van Elswijk

Andere financieringssystematiek

Een buitenbeentje in de wereld van hervormingen van de sociale zekerheid is het Plan Van Elswijk. Al begin jaren tachtig kwam Piet van Elswijk tot de conclusie dat de financieringssystematiek van het stelsel, premies en belastingen, niet deugde. Hij zag tijdens de recessie veel mensen werkloos en arbeidsongeschikt worden, daarna de arbeidskosten door de groei van de uitkeringen stijgen en de werkloosheid andermaal toenemen. Vervolgens zag hij de overheidsinkomsten dalen, terwijl het beroep op voorzieningen als de bijstand toenam. Kortom, de financieringssystematiek versterkte de bewegingen van de economische conjunctuur. Van Elswijk wil deze vicieuze cirkel doorbreken.

Hij trok ook nog een andere conclusie. De financieringsproblemen voeren tot voorspelbare reacties van verlaging van de uitkeringen en bezuinigingen op de overheidsuitgaven. Terwijl, opvallend genoeg, het bruto nationaal product per inwoner niet afneemt. De verdeling deugt dus niet!

Stelselherziening

Het Nederlandse stelsel berust voornamelijk op een verzekeringsmodel van de premieheffing per individu. De financieringsproblemen die zich daarin de laatste decennia voordeden, zijn voortdurend naar de uitkeringsgerechtigden teruggespeeld. Hun aanspraak op de voorzieningen werd betwist, ze werden gestigmatiseerd als zielig of lui en politici zagen overal misbruik en oneigenlijk gebruik. In diezelfde tijd onderging de omvang van de werkgelegenheid, waar omheen een stoelendans werd georganiseerd, slechts indirecte sturing, vooral via loonmatiging. Volgens Van Elswijk zou deze negatieve ontwikkeling onverbiddelijk naar een ministelsel voeren, een maatschappij met tweederangs burgers en werknemers.

Een volgend kritiekpunt voor Van Elswijk is de ongelijkheid tussen de druk van de belastingen en premies op de loonarbeid, minimaal 55 procent van het nettoloon, en de druk van de belastingen op de factor kapitaal, het BTW-tarief van 18,5 procent. Hierdoor wordt de loonarbeid, gezien als kostenfactor, relatief duur. De uitstoot van arbeid zit daardoor in het systeem ingebakken en kan alleen worden opgevangen door ofwel nieuwe werkgelegenheid als het resultaat van economische groei, ofwel door een verdeling van werkgelegenheid en werkloosheid.

Al deze overwegingen brengen Van Elswijk tot een stelselherziening in twee stappen.

1. De vervanging van de koppeling van de inkomensoverdrachten aan arbeidsplaatsen door een heffing op de netto toegevoegde waarde van de productie in een bedrijf.*)

2. De invoering van een systematiek, waarin elke arbeidsplaats in een bedrijf een korting geeft op die productieheffing. Een 'werkgelegenheidsbonus' van de omvang van een werkloosheidsuitkering die beschikbaar blijft voor iedereen die wil werken.

Positieve effecten

Met dit nieuwe stelsel wordt arbeid relatief goedkoper en de wig tussen bruto- en nettoloon kleiner. Hierdoor kan, meent Van Elswijk, allerlei werk weer rendabel worden. De uitstoot van arbeid wordt minder aantrekkelijk, omdat een bedrijf daarmee de korting op de productieheffing (werkgelegenheidsbonus) misloopt.

Van Elswijk stelt dat in zijn model de kosten van de werkloosheidsuitkeringen pas gaan stijgen, wanneer de economie krimpt of niet groeit. Het bestaande systeem daarentegen raakt in een negatieve spiraal verzeild bij een teruglopende economische groei. Bovendien vallen in het huidige stelsel de hardste klappen bij de zwakste groepen. Bij Van Elswijk zullen de overheidsinkomsten meer afhankelijk worden van het bruto nationaal product dan van de arbeidsparticipatie. Hierdoor zou bij een teruglopend bruto nationaal product een verlaging van de uitkeringen 'gemakkelijker' uit te leggen zijn.

De effecten van het Plan zijn inmiddels door het Centraal Plan Bureau en tal van andere rekenmeesters doorgerekend. Dit bleek echter voor de meeste rekenmodellen een onmogelijke opgave, omdat het om een operatie ging met een lastenverschuiving van ongeveer honderd miljard. Daarom werd besloten tot deelonderzoeken en deze lijken allemaal de door Van Elswijk voorspelde effecten te onderschrijven. Hier volgt een aantal resultaten.

* Minder gevoeligheid voor conjuncturele ontwikkelingen, meer werkgelegenheid.

* Minder prioriteit voor machines die arbeidskosten besparen. Hierdoor daalt de productiviteit per werknemer, maar door de toegenomen arbeidsparticipatie ook de werkdruk en de arbeidsongeschiktheid

* Uitbesteding van arbeid en zwarte lonen worden minder aantrekkelijk.

* Loonmatiging door de matige productiviteitsstijging.

* Betaalbaarheid van sociale voorzieningen wordt bepaald door het bruto nationaal product en de inkomensverdeling. Dus niet door de concurrentie binnen de Europese Unie en met lagelonenlanden.

* Arbeidsintensieve activiteiten als onderzoek worden goedkoper.

* Belastingdienst kan sociale zekerheid uitvoeren via een negatieve inkomstenbelasting.

* Hoogte van de uitkering en de werkgelegenheidsbonus worden door de overheid vastgesteld. Sancties aan bedrijven met hoge arbeidsongeschiktheid blijven mogelijk.

Politisering

Het Plan Van Elswijk is het stadium van scepsis voorbij. Prestigieuze tijdschriften nemen bijdragen op en in de Tweede Kamer is in 1996 een motie aangenomen om het plan door te rekenen. Gefinancierd door de Europese Commissie zijn in Rotterdam en de provincie Groningen reïntegratieprojecten opgezet om onderdelen van het gedachtegoed van Van Elswijk in de praktijk te toetsen. De eerste evaluaties lijken positief uit te pakken. Tenslotte geniet het Plan de warme aanbeveling van een gezelschap prominente oud-politici als Albeda en Lubbers en de vroegere Shell-baas Wagner.

Hoewel zo'n aanbeveling boze vermoedens oproept, zijn er heel wat critici. Ze wijzen op alle mogelijke uitvoeringsproblemen en vooral op de mogelijke vlucht van kapitaalintensieve bedrijven, indien deze voor een groter deel aangeslagen worden voor de financiering van de sociale zekerheid. Het Nederlands Comité Euromarsen heeft nog geen definitieve beoordeling gemaakt, maar vermoedt dat het minimumloon wel eens het slachtoffer kan worden. Voorlopig maakt het comité gebruik van de mogelijkheden die het Plan Van Elswijk biedt voor andere benadering en inrichting van het stelsel van sociale zekerheid en voor een politisering van de discussie over de verdeling van de welvaart.

*)Het gaat om een aparte heffingsgrondslag, naast de BTW, van de netto toegevoegde waarde 'tegen factorkosten'. Dat wil zeggen: de productiewaarde verminderd met toeleveringen - grondstoffen, halffabrikaten en energie minus voorraden - en de afschrijving op kapitaalgoederen. Het percentage van de productieheffing wordt per bedrijfstak vastgesteld en is afhankelijk van de kapitaalintensiteit.

Relatie welvaart en BNP

Bij de eis van de Euromarsen voor een gegarandeerd bestaansminimum dat afgeleid is van het bruto nationaal product, is een aantal kanttekeningen te plaatsen. De vooronderstelling is namelijk dat de welvaart van een land gelijkgesteld kan worden aan dat bruto nationaal product. Deze aanname ligt voor de hand, want het betreffende cijfer is de meest algemene noemer waaronder de waarde van alle geregistreerde producten en diensten van een nationale economie worden gewaardeerd en opgeteld. Toch schuilt in die registratie een belangrijke zwakte. Weliswaar wordt daarmee het economische verkeer toegankelijk gemaakt voor de rekenmeesters van de overheidsinstituten, maar heel wat wordt niet meegerekend.

Om te beginnen blijft de arbeid in de 'reproductiesfeer' die veelal door vrouwen wordt verricht, buiten beschouwing. Hetzelfde geldt voor de arbeid in de informele sector. (Overigens, het begrip 'sector' kan misverstanden oproepen. Het suggereert een aparte 'economische afdeling', maar de werkelijkheid is dat de informele economische activiteiten volledig deel uitmaken van de formele economische activiteiten.)

De relatieve omvang van de informele economie verschilt per land en regio. De laatste jaren is ze vooral in de grote steden en in Oost Europese landen sterk toegenomen. In Zuid Europese landen vallen meer economische activiteiten buiten de registratie en overheidsbemoeienis vallen dan in Noord West Europa. Bovendien zijn de cijfers van de omvang van de informele economische activiteiten per definitie weinig nauwkeurig en betrouwbaar. Voor de grote steden geldt dat daar bepaalde, voorheen legale en geregistreerde, economische activiteiten zich steeds meer onttrekken aan de regulering van overheid en vakbonden. Tot slot kan gewezen worden op de situatie in de landen van het voormalig Oost Europese blok. Daar zijn belangrijke delen van de oude economie ingestort, waardoor een groot deel van de bevolking is aangewezen op - de onderlinge ruil van - informeel geproduceerde producten en diensten.

Deze kanttekeningen versterken in die zin de eis van de Euromarsen dat ze aandacht vragen voor de gelijkberechting van vrouwen en mannen en voor de betekenis van de informalisering van economische activiteiten.

Europees werkgelegenheidsbeleid

De Griekse havenplaats Thessaloniki was afgelopen juni het brandend decor van een nieuw sociaal protest rond een Europese Top. Ditmaal stond het concept voor een nieuwe Europese Constitutie centraal, waaraan sinds de Top in Brussel (2001) is gewerkt. In die beoogde constitutie dreigt de neoliberale politiek tot 'grondwet' te worden verklaard, zonder enige ruimte voor sociale rechten. De grote meerderheid in de Europese organen beperkt zich tot het Handvest (Nice 2000) dat voorziet in individuele rechten zoals vrijheid van meningsuiting, godsdienst, enzovoort. Ze weigert op dezelfde wijze het recht vast te leggen op een kwaliteitsvolle baan, degelijke huisvesting of een inkomen waarvan te leven valt.

Het ontbreken of de zwakte van de sociale rechten in het Handvest berust niet op een moment van vergetelheid, maar is een bewuste beslissing. De neoliberale politiek is al in verschillende Europese verdragen verankerd. Tijdens de Top van Lissabon (2000) is de doelstelling van de Europese Unie tot 2010 geformuleerd als de ontwikkeling naar de meest competitieve kenniseconomie van de wereld. Elke 'lentetop' maakt sindsdien met de zogenaamde open coördinatiemethode een tussenbalans op van de in Lissabon uitgezette strategie. Bekeken worden dan de invoering van informatica, de bevordering van een gunstig ondernemingsklimaat, de privatisering en de eenmaking van de markten. De nadruk ligt echter op de hervorming van de arbeidsmarkt die de kern vormt van de strategie van Lissabon.

Centraal in die hervorming staat 'employability': de volledige en flexibele inzetbaarheid van werknemers op de arbeidsmarkt die de arbeidsparticipatie van de Europese bevolking moet opdrijven. De verantwoordelijkheid voor deze inzetbaarheid wordt bij de werknemer gelegd, de overheden beperken zich tot ondersteuning. Daarbij worden de sociale rechten steeds meer voorwaardelijk gesteld. Om 'recht' te hebben op een baan moet de werknemer zorgen in aanmerking te komen voor de arbeidsmarkt. Om 'recht' te hebben op een inkomen moet de uitkeringsgerechtigde een contract ondertekenen. Enzovoort.

Vaststelling van de nieuwe Europese grondwet, december 2003 in Rome, zet de sociale grondrechten van veel Europese burgers eeuwen terug.

Piet van der Lende, Jan Müter

Bij Van Elswijk wordt de financiering van de sociale zekerheid minder gevoelig voor conjuncturele ontwikkelingen.

Foto Chris Pennarts (120 kb)