nr. 79
juni 1997

welkom
edities
inhoud

Solidariteit

De Europese Unie en het Verdrag van Amsterdam

In Brussel verdwijnt de demokratie in zwart gat

Het Verdrag van Amsterdam laat het leidmotief van de europese samenwerking - integratie ten koste van demokratie - ongedeerd. Maar geloven we de plechtige beloftes, dan zal het Verdrag van Amsterdam de tekorten van 'Maastricht' aanpakken. Dat wil zeggen, het 'demokraties tekort' opheffen, de Europese Unie voor de uitbreiding klaarstomen en Europa dichter bij de burger brengen.

DE INMIDDELS BEKEND geworden verdragsonderdelen zijn echter ontnuchterend. Minder parlementaire kontrole op essentiële beleidsterreinen als het buitenlands- en veiligheidsbeleid en de samenwerking van politie en justitie. En geen medezeggenschap van de volksvertegenwoordigers over de Economische en Monetaire Unie (EMU). In plaats van de invoering van demokratie op supranationaal nivo wordt de technokratie versterkt en de parlementaire kontrole uitgehold.

Despotisme

Het probleem ligt in de methode van de integratie zelf. 'Grondwettelijke' afspraken, die de basis vormen van europees beleid, worden door de staats- en regeringsleiders, de Europese Raad, gemaakt. De ministerpresidenten en de president van Frankrijk die op 16 en l7 juni 1997 over het Verdrag van Amsterdam onderhandelen, vervullen de funktie van een 'grondwetgevende' vergadering. Maar dan zonder daarvoor een duidelijk mandaat van hun parlementen of burgers nodig te hebben. Deze grondwetgevende vergadering komt achter gesloten deuren bij elkaar. Nationale parlementen, noch geïnteresseerde burgers maken kans invloed uit te oefenen op de Europese Raad. Zo'n grondwetgevende vergadering die geheel onafhankelijk van de wensen van de burger kan funktioneren, is niets anders dan despoties te noemen.

Deze methode, een 'integratie van boven', heeft vergaande gevolgen voor de inhoud van de verdragen zelf. Omdat over verdragswijzigingen unaniem moet worden beslist, wordt op een Intergouvernementele Conferentie niet alleen gekeken hoe de Europese Unie een goede grondwet krijgt. Waar het echt om gaat, is een zo goed mogelijk evenwicht zien te vinden tussen technokratiese slagvaardigheid en afspraken die aan de burger thuis nog net te verkopen zijn. Wat het thuisfront nog net pikt, verschilt natuurlijk per land. Zo is bijvoorbeeld de gehechtheid aan Europa in Italië en Nederland veel groter dan in Denemarken of Zweden. De resultaten van dit europees machtsvertoon hebben daarom veel weg van een gedrocht.

Bestuurlijk paradijs

Zelfs de brusselse regenten geven bij elke mooie toespraak over Europa toe dat het grote verzoeningsprojekt te kampen heeft met een 'demokraties tekort'. Dit begrip spreekt boekdelen. Het suggereert dat je demokratie op de schaal van Richter kunt meten. Demokratie heeft echter alles met de souvereiniteit van de burger te maken. Sinds de achttiende eeuw bestaan er grondbeginselen van demokratie, haar wetten zijn dus ouder dan de parlementaire demokratieën in Europa zelf.

'Openbaarheid van wetgeving' is misschien de belangrijkste vereiste voor een demokraties regime. Als de burger simpelweg niet weet welke regels voor hem worden opgesteld en hij alleen maar met voldongen feiten te maken krijgt, is hij van zijn souvereine rechten ontdaan. In Nederland is de Wet Openbaar Bestuur net als in de scandinaviese landen een levend onderdeel van de demokratiese kultuur. De Zweden en Finnen hebben het daarom bijzonder moeilijk met het feit dat europese wetgeving achter gesloten deuren plaatsvindt.

De belangrijkste instelling van de Europese Unie is, naast de Europese Raad die nieuwe verdragen opstelt, de Raad van Ministers. De Raden van Landbouw, Milieu, Sociale Zaken enzovoort zijn het beslissende, wetgevende orgaan van de Unie. Wat de ministers niet zint, komt niet voor elkaar. Maar ook deze dames en heren vergaderen achter gesloten deuren. Agendaas, notulen en stemverklaringen gaan de burger niet aan. De meeste nationale parlementen zijn er niet beter aan toe. Ook de afgevaardigden komen pas achteraf te weten, wat de door hun gekozen ministers in het roze Justus Lipsius Gebouw te Brussel hebben uitgedokterd. Heerlijk zo'n bestuurlijk paradijs zonder kwaadwillende oppositiepartijen, lastige journalisten en nieuwsgierige belangenorganisaties. 'Je houdt dat volk lekker bezig met het uitzoeken van waar wij mee bezig zijn. En voor het geval dat onze nieuwe afspraak in eigen land niet bevalt, kun je altijd nog zeggen dat je het zelf ook niet leuk vindt, maar de meerderheid was overtuigend, dus wie wil de vooruitgang van Europa in de weg staan.'

Maar ondanks de ideale werkomstandigheden voor de ministers, wordt de kwaliteit van de wetgeving door deze geheimzinnigheid niet beter. Omdat de kans als 'nitwit' gezien te worden zo ontzettend klein is, worden in de Raad de gekste dingen uitgehaald. Het principe 'voor wat hoort wat' is de basisvereiste van goed onderhandelen. Lukt het niet, wordt stap twee 'dreiging en chantage' uit de ransel gehaald. Leidt ook dit niet tot de gewenste koncessies, kan altijd met het veto gezwaaid worden op beleidsterreinen waar unanimiteit vereist is.

Geen scheiding van machten

Het uit elkaar trekken van de drie funkties van de staatsmacht - wetgeving, uitvoering van wetgeving en rechterlijke macht - is een andere essentiële verworvenheid van de demokratiese traditie in Europa. Het idee daarachter is de burger tegen de oppermachtige staat te beschermen door de macht op te delen en aan banden te leggen.

De instellingen van de Europese Unie even deze traditie niet na.

De minister, in eigen land onderdeel van de uitvoerende macht, neemt het vliegtuig en aangekomen te Brussel wordt hij onderdeel van de wetgevende macht. De Commissie van de Europese Unie, naast het Hof van Justitie en het Europees Parlement het belangrijkste supranationale orgaan, heeft zowel het recht van wetgevend initiatief als uitvoerende en rechterlijke bevoegdheden. De Commissie, het kollege van twintig kommissarissen - de kleine lidstaten benoemen één kommissaris, de vijf grote twee - bereidt wetgeving voor. Daarnaast houdt de Commissie toezicht op de uitwerking en tikt zij de lidstaten op de vingers, wanneer die zich niet aan de regels houden.

Sinds het Europees Parlement achttien jaar geleden voor het eerst rechtstreeks gekozen werd, moest de europese volksvertegenwoordiging om haar bevoegdheden vechten. Stukje bij beetje werden, mede onder druk van de publieke opinie, de bevoegdheden uitgebreid. Met als hoogtepunt van genot het recht de wetgeving van de Raad te verwerpen in de zogeheten medebeslissingsprocedure. Dit betreft een paar beleidsterreinen, bijvoorbeeld de volksgezondheid. Tevens kreeg het Europees Parlement het recht een onderdeel van de Unie-begroting te mogen amenderen. Maar het Europees Parlement is nog ver van huis als zijn bevoegdheden vergeleken warden met een nationaal parlement. Het Europees Parlement moet weliswaar de voorstellen van de Commissie goedkeuren, maar een kommissaris kunnen de afgevaardigden niet naar huis sturen. Het enige parlement met drie werkplekken mag niet eens een halt toeroepen aan dat onhandige gereis en gesjouw met de kantoorbenodigdheden (de plenaire komt in Straatsburg bijeen, de Commissievergaderingen worden in Brussel gehouden, en ter vergroting van de efficiëntie is de administratie in Luxemburg neergezet). De driezetels van het Parlement zijn namelijk vastgelegd in het Verdrag van Edinburgh. En Frankrijk waakt met argusogen over iedere dag dat de parlementariërs, als gevolg van de uitbreidingsdrift van Brussel, niet naar de hoofdstad van de Elzas komen.

Demokratiese noodtoestand

Met het Verdrag van Maastricht is misschien de belangrijkste stap gezet naar de 'europeanisering' van beleid. Met Maastricht wisten Kohl en Mitterrand voor iedere staat drie konstitutieve funkties op europees nivo te tillen. Het recht een munt uit te geven, de Europese Muntunie. Het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid (in het jargon de tweede pijler). De samenwerking bij binnenlands- en justitiebeleid (derde pijler). In tegenstelling tot de Euro, over diens invoering moeten de ministers met meerderheid besluiten, zijn binnenlands- en buitenlandsbeleid strikt intergouvernementeel gebleven. Dus alles moet met algemene stemmen warden aangenomen. De vereiste unanimiteit is één van belangrijkste redenen waarom de politiek van de Europese Unie bij de oorlog in voormalig Joegoslavië op een blamage uitliep. Dit ondanks het Verdrag van Maastricht. Maar met de twee pijlers is meer mis. Demokratiese kontrole ontbreekt volledig, terwijl in het kader van de derde pijler belangrijke afspraken werden gemaakt over immigratie, visapolitiek en Europol.

De oplossing van Amsterdam

De Europese Raad in Amsterdam heeft, mede door de enorme publieke scepsis over 'Europa', beloofd een antwoord te geven op de belangrijkste reserves van de europese burgers. Hoog op het verlanglijstje staat de aanpak van de, in de aanloop van de EMU, groeiende werkloosheid, de armoede en sociale uitsluiting in de lidstaten. Inderdaad hebben de vijftien onderhandelaars een nieuw hoofdstuk over werkgelegenheidsbeleid toegevoegd. Veel meer dan mooie woorden en beloftes heeft dit niet opgeleverd.

Kohl, zo zegt men, heeft alle bepalingen met enige invloed op de sociale werkelijkheid tegengehouden. Zelf de duitse sociaal-demokraten vonden dit niet kunnen. Twee weken voor de Top van Amsterdam dreigden ze in de Bundestag tegen te stemmen. Ook de leden van het Europees Parlement schrokken zich een hoedje, toen ze de ontwerptekst in handen kregen. De rechten van de gefrustreerde afgevaardigden gaan met 'Amsterdam' niet vooruit. De derde pijler wordt weliswaar onderdeel van de eerste, de Raad beslist dus met meerderheld, maar het Europees Parlement krijgt geen bevoegdheden. Amsterdam leidt dus tot nog meer ondoorzichtigheid waar het om de burgerrechten gaat. Ook de europese rechters staan met de mond vol tanden. Nationale gerechtshoven mogen wel de europese kollegaas om een uitspraak vragen, invloed op hun eigen oordeel heeft de luxemburgse uitspraak niet. In het eerste debat in het Europees Parlement noemde D66-er Brinkhorst dit nieuwe artikel "een monster". Maar ook met het parlementaire truukje, invloed op deze beleidsterreinen uitoefenen via de begroting, is het afgelopen. De budgettaire bevoegdheid van het Europees Parlement over uitgaven in verband met politie/justitie en buitenlandsbeleid verdwijnt. De parlementaire macht wordt alleen bij 'soft issues' uitgebreid: sociaal en werkgelegenheidsbeleid, milieu en statistiek. De voor elke staat konstitutieve souvereine rechten - munt, politie, buitenlands- en veiligheidsbeleid - blijven buiten bereik van demokratiese kontrole.

Op zoek naar een uitweg

Amsterdam maakt de grenzen van deze europese samenwerking duidelijk. De staats- en regeringsleiders zijn niet meer in staat het europees projekt te bevorderen en tegelijkertijd de demokratie in Europa te respekteren. De twijfels over deze autoritaire integratie nemen toe. Langzaam komt een diskussie over doelen en middelen van de samenwerking op gang. Maar ook het sociaal verzet tegen de neoliberale inhoud van het europees recht neemt toe. De marsen tegen werkloosheid zijn de eerste, echte europese mobilisering tegen deze Europese Unie. Pas als de sociale bewegingen, de nationale parlementen en de vakbonden hun aandacht op Europa gaan richten, wordt een brede diskussie mogelijk. En dan kan eindelijk het initiatief worden genomen Europa uit de handen van de regeringen te nemen en door middel van een grondwetgevend proces demokratiese afspraken te maken over hoe ons Europa eruit gaat zien.

Barbara Hoheneder
(werkzaam in het Europees Parlement, lid van de werkgroep Demokratie van het Platform naar een Ander Europa)