welkom
extra
Solidariteit

Vergelijking arbeidsverhoudingen in Israël en Nederland

Fricties bij vakorganisatie in centrale onderhandelingssystemen

Guy Mundlak (vertaling en samenvatting: Ab de Wildt)1

Naar aanleiding van de regelmatige aandacht die Solidariteit besteedt aan de arbeidsverhoudingen in Israël, kreeg de redactie een uitvoerig Engelstalig artikel toegestuurd van de hand van Guy Mundlak: "Organizing workers in centralized bargaining systems". Daarin worden onder andere de arbeidsverhoudingen in Israël en Nederland vergeleken. Alleen al interessant om een 'buitenstaander' te horen over het Nederlands systeem van ingroei.

Waarom organiseren vakbonden leden en welke invloed heeft dat in verschillende landen? Dat is de vraag die ik wil beantwoorden.
In de meeste Westerse democratieën is de vakbeweging in verval. Dit geschiedt in vele vormen en uitingen. Vermindering van onderhandelingsmacht, geringere rol in het politieke beslissingsproces, afname van de invloedssferen van de CAO's, kleiner aantal punten op het verlanglijstje van de bonden en 'last but not least': daling van het ledental. Ledenwerving is noodzakelijk om de bonden nieuw leven in te blazen. Alleen als de noodzaak lid te worden heel hoog is, kunnen de bonden de ledenwerving links laten liggen.

Er zijn twee verschillende systemen van vakorganisatie.
De eerste is het pluralistische systeem. Hier wordt de vrijheid van vereniging als een basisbeweging gezien, waarin individuen zich willen verenigen en hun individuele macht afstaan aan de bond die hen vertegenwoordigt. Het doel is om belangen van de arbeiders te behartigen. Ledenaantallen zijn erg belangrijk en vormen de basis van de bondsmacht. Dit systeem is basisgericht.
De tweede is het centraal geleide systeem. Daarin wordt de macht van de bond in de eerste plaats gedelegeerd door de staat. Deze erkent een vakbond die daarmee rechten en plichten krijgt. Het doel is een goed geordend systeem te onderhouden, waarin wederzijdse belangen gediend zijn. Ledenaantallen zijn slechts marginaal van belang. Ondanks hun daling draait het systeem door. Voor de financiering van de bonden zijn de leden wel belangrijk. Het centrale systeem is topgericht. Een extreme vorm van zo'n systeem is in een ver verleden in de Belgische stad Gent ontwikkeld, hierbij worden belangrijke staatstaken gedelegeerd aan de vakbeweging. Bijvoorbeeld de gezondheidszorg in Israël of de uitvoering van de werkloosheidswetgeving in België.

Ledentallen niet bepalend

In landen waar de normale gang van zaken is dat er op centraal niveau onderhandeld wordt, is de noodzaak van ledenwerving niet altijd eenduidig. De organisatiegraad is wel de meest gangbare maat voor de kracht van een vakbeweging, maar het betreffende percentage is niet gelijk aan de vakbondsmacht. Zowel in Frankrijk als in Oostenrijk dalen de ledenaantallen, zonder dat sprake is van een daling van de aantallen arbeiders die onder de werkingssfeer van een CAO vallen. Integendeel deze aantallen groeien nog steeds. In beide landen spelen wettelijke afspraken en politieke omstandigheden, en niet de ledenaantallen, een belangrijke rol in de afsluiting van centrale akkoorden.
In landen waar de onderhandelingen op bedrijfsniveau plaatsvinden, zoals de Verenigde Staten, zijn ledenaantallen erg belangrijk. Om aan de onderhandelingstafel plaats te mogen nemen, moet minimaal de 'kiesdrempel' gehaald zijn.
Naast ledenwerving zijn er meer mogelijkheden om de positie van de vakbeweging te versterken. Bijvoorbeeld: herstructurering van de bonden door interne reorganisaties of fusies; samenwerkingsverbanden met andere sociale organisaties; coöperatie met werkgevers; politieke acties en ontwikkeling van internationale verbanden. Iedere vakbeweging kiest zijn eigen strategie. Deze keuze wordt bepaald door geschiedenis en cultuur. Zo zal de gevestigde vakbeweging in de Verenigde Staten zelden een politieke actie ontketenen en zal in Europa sneller een internationaal samenwerkingsverband gezocht worden, omdat de regionale netwerken daar sterk zijn.

Organiseren niet altijd nodig

Kan het organiseren van leden vermeden worden? In het pluralistische systeem is het antwoord: nee, in het centralistische 'Gent systeem': ja.
In het eerste systeem bestaat de vakbond op bedrijfsniveau niet bij een onvoldoende aantal leden en is er ook geen legitieme positie aan de onderhandelingstafel om tot centrale afspraken te komen. In het tweede systeem heeft de staat de vakbond een ijzersterke positie gegeven, omdat het gebruik van het gedelegeerde recht alleen mogelijk is als iemand bondslid is. Voor de macht van de vakbond zijn de leden niet nodig, slechts voor een legitimering van de officiële erkenning als sociale partner.
In de mengvormen van deze twee uitersten, de hybride systemen, ligt het echter ingewikkelder. Daarin zijn twee opvattingen te onderscheiden: 1) organiseren is nodig als een drempel om te voldoen aan de wettelijke, door de staat gedelegeerde macht, 2) organiseren is niet nodig, maar veel leden stellen wel de legitieme, gedelegeerde (door de staat) positie veilig.
Het probleem van de legitimiteit behoeft nadere uitleg. Alle systemen in het economisch verkeer kennen een bepaalde dwang. Een collectief kan niet op ieder willekeurig moment verlaten of omgeruild worden voor een door de markt gedicteerd resultaat. Dwang kan zich uiten tegen stakingsbrekers of niet-leden, of naar aanleiding van de weigering door de staat een CAO algemeen verbindend te verklaren. Dwang heeft zowel een wettelijke als een sociale vorm van legitimiteit nodig. Een CAO algemeen verbindend verklaren is moeilijker, wanneer een bond weinig leden heeft, en makkelijker, wanneer slechts een handjevol ondernemers georganiseerd is.

  • Israël

In 1980 was in Israël meer dan 80 procent van de arbeiders in een vakbond georganiseerd. Ongeveer hetzelfde percentage viel onder een CAO. Dat percentage is hoger, wanneer de sectoren worden meegerekend die de CAO volgen.
De hoge organisatiegraad is onder andere te verklaren uit het feit dat de verzekering van de gezondheidszorg via de vakbonden liep. Iedereen die hiervan gebruik wilde maken, moest lid zijn van één van de twee toenmalige bonden die zich met de uitvoering van deze voorziening hadden belast.
Met de nationalisering van de gezondheidszorg werd dit systeem in 1995 afgeschaft. De gevolgen voor de ledenaantallen van de bonden waren desastreus. De organisatiegraad daalde naar 56 procent in 2000. Daarna trad een stabilisatie in. Opvallend was dat het percentage mensen dat onder een CAO viel, niet daalde; een kloof die nog steeds groeit.

Amerikanisering

Tot deze ontwikkeling behoorde ook de bij de ondernemers afnemende behoefte centrale akkoorden met de vakbonden af te sluiten. Dat begon al in 1980. Ze werden vervangen door bedrijfs-CAO's, zowel in de private als de publieke sector. Ook de invloedssfeer van de CAO's brokkelde af. Daarvoor zijn twee redenen: de vermindering van het aantal sector-CAO's en het aantal algemeen verbindend verklaringen. De tweedeling die daar uit voortkwam, is te zien aan de grote verschillen in beloningen tussen arbeiders in georganiseerde bedrijven met een CAO en de ongeorganiseerde bedrijven zonder CAO.
Deze nieuwe verhoudingen in een nieuwe economie doen zich vooral voor in de ongeorganiseerde sectoren die dus buiten de werkingssfeer van een CAO vallen. Hoewel de lonen soms hoog zijn, kent een ongeorganiseerde sector of onderneming het nadeel van minder sociale rechten en bijvoorbeeld minder pensioenvoorzieningen.
Gesproken kan worden van een amerikanisering van de arbeidsverhoudingen. Zo werken beveiligingsbedrijven en de schoonmaakbedrijven hoofdzakelijk met onderaannemers, worden in de bouwvak en landbouw vooral migranten ingezet en bloeit de uitzendbranche.

Hernieuwde organisatie

Sinds een jaar of tien reageren de arbeiders op deze ontwikkeling door zich (opnieuw) te organiseren, vooral in de sectoren en bedrijven zonder CAO. Een beweging van onderop vol ontevredenheid over de arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden.
Ook de tegenreactie van de ondernemers doet Amerikaans aan: 'union busting' (verjaging van de vakbonden). Dat wil zeggen: ontslag van stakingsleiders, soms van alle stakers, inschakeling van fysiek geweld en stakingsbrekers, oprichting van gele bonden, uitsluiting van (nog niet) vakbondsleden en een bonus voor ongeorganiseerden. Alles wordt aangewend om te voorkomen dat meer dan een derde van de arbeiders zich organiseert. Want zou dat lukken, dan kreeg de betreffende vakbond rechten binnen het bedrijf (ook deze situatie is vergelijkbaar met Amerika).
De eerste, aarzelende pogingen tot vakorganisatie beperken zich tot het bedrijfsniveau en zijn gericht op de afsluiting van een CAO. De inzet is voor beide partijen hoog, het gaat om lonen, arbeidersrechten en de invoering van klachtenprocedures.

  • Nederland

Het Nederlandse stelsel van arbeidsverhoudingen kenmerkt zich door centrale onderhandelingen en kent geen 'Gent systeem'.
In vergelijking met landen als België en Denemarken groeit in Nederland de kloof tussen de dekkingsgraad van de CAO of de AVV (algemeen verbindend verklaring) en het percentage georganiseerden. Het werkingsgebied van de CAO's is ongeveer 80 procent bij een organisatiegraad van slechts 24 procent.
De nadruk ligt op de afsluiting van sectorbrede CAO's die voor alle werknemers in een sector of bedrijf gelden, zowel voor leden als niet leden van een vakbond. Bovendien maakt het niet uit van welke vakbond je lid bent. Naast de centrale CAO-afspraken wordt veelvuldig gebruik gemaakt van de algemeen verbindend verklaring. In Nederland is geen sprake van een vertegenwoordigende bond of een drempel van het aantal leden die gehaald moet worden.

Afnemende representativiteit

Werkgevers onderhandelen vaak met meerdere bonden tegelijk. Ze willen graag arbeidsrust en langlopende akkoorden en zitten daarom gezamenlijk aan de onderhandelingstafel, waardoor alle bonden zich verantwoordelijk voelen voor de afgesloten overeenkomsten. Door deze gezamenlijkheid bestaat voor de bonden niet de noodzaak meer leden te werven en de enige representatieve bond te worden. Het aantal leden is voor het voortbestaan niet doorslaggevend. Ledenaantallen weerspiegelen wel de macht van een bond.
Ondanks de centrale afspraken groeit het aantal bedrijfs-CAO's de laatste tien jaar sterk. Onder een bedrijfs-CAO valt ongeveer 14 procent van de arbeiders, voor een sector-CAO is dat 60 procent. In een CAO zijn ook afwijkende arbeidscontracten als bij deeltijd- en uitzendarbeid geregeld.
Sinds eind vorige eeuw groeit de kritiek op de representativiteit van de vakbeweging en wordt het middel van de AVV niet meer klakkeloos ingezet. Het argument is dat de akkoorden, vanwege de afnemende representativiteit van de bonden, niet voor iedereen hoeven te gelden, om te beginnen voor degenen die het niet willen.

Nadruk individueel voordeel

Een recent initiatief van FNV Bongenoten, één van de grote bonden, is interessant. Geïnspireerd door de campagne "Justice for Janitors" (portiers) in de Verenigde Staten heeft deze bond een aantal "organizers" aangesteld om in de schoonmaaksector en beveiligingsbranche mensen te organiseren. Naast publieke acties om bekendheid te geven aan de slechte arbeidsomstandigheden, worden mensen één op één benaderd lid te worden of zelf actief anderen te organiseren. De werknemers worden op de werkvloer opgezocht. In eerste instantie gaat de benadering via sleutelfiguren en contacten met andere belangrijke personen in het bedrijf. Zo wordt solidariteit georganiseerd en kunnen ervaringen uitgewisseld worden.
Soms staan de centraal afgesloten akkoorden succes in de weg, omdat het niet mogelijk is om bijvoorbeeld loonsverhogingen erdoor te krijgen. Immers de centraal vastgelegde normen zijn bindend en de mogelijkheid decentraal afspraken te maken op bedrijfsniveau over loonsverbeteringen valt buiten het formele beleid (bedrijfs-CAO's worden vooral met grote bedrijven afgesproken en niet met onderaannemers waartoe vaak de schoonmakers en beveiligingsarbeiders behoren). Het allerbelangrijkste thema is: "jullie werk is belangrijk", daarnaast ligt de nadruk op "een vertegenwoordiger die jouw belangen tegenover het management verdedigt".
Op de website van de bond worden vooral de individuele voordelen benadrukt, zoals de betere ziektekostenverzekering en wettelijke vertegenwoordiging. De nadruk zou echter moeten liggen op het uitgangspunt dat meer leden de bond versterken, zowel aan de onderhandelingstafel als op politiek terrein.

Deze manier van organiseren is erg arbeidsintensief en slechts een enkeling wordt lid. De bond zelf zegt dat ten tijde van de sectoronderhandelingen het ledental meer toeneemt dan in andere periodes. Hierdoor wordt de suggestie gewekt dat ledenwinst vooral draait om versterking in de onderhandelingen over CAO's. Weliswaar zijn de kosten van deze werkwijze niet hoog, maar evenzeer is de minuscule ledenwinst niet indrukwekkend. Een groot verschil met de Verenigde Staten is dat de repressie door de werkgevers veel minder is.

Conclusies

In het algemeen kan gezegd worden dat strategieontwikkeling door de vakbeweging van groot belang is. Daarbij dient rekening gehouden worden met wat de arbeiders willen, hoe de ondernemers reageren, welke rol de staat vervult en hoe de publieke opinie de gekozen strategie waardeert. Organiseren is geen centraal geleide activiteit, maar een mix van initiatieven van de basis en gerichte acties van de beleidsbepalers van de bonden.

Het Nederlandse voorbeeld van 'organizing' lijkt vriendelijker dan wat in Israël mogelijk is, maar ondergaat kritiek vanwege de afstand tot het poldermodel en de cultuur om overeenstemming te bereiken. Een meer vijandige strategie, overgenomen uit de Verenigde Staten waar de strijd om vakbondserkenning veel harder is, heeft ook vijandige reacties opgeroepen bij de werkgevers. Tegelijkertijd draagt FNV Bondgenoten uit dat traditionele acties als demonstraties en manifestaties niet meer voldoen om gehoor te krijgen bij de werkgevers of aandacht in de pers. Zonder agressieve ledenwerving zouden de ledentallen stagneren.
De nadruk op de organisatie van arbeiders die al in een CAO-werkingsgebied werkzaam zijn, dempt weliswaar de vijandige reactie, maar zal de spanning niet wegnemen. Ook in landen waar een vriendelijke houding ten opzichte van bonden en CAO's bestaat, wordt van de bonden verwacht dat ze gematigde akkoorden afsluiten en zich niet te nadrukkelijk manifesteren. Hoe meer de bonden opkomen voor de belangen van arbeiders, hoe verder zij zich van de onderhandelingstafel verwijderen (of verwijderd worden).
Het Israëlische voorbeeld laat een tegenstelling zien. Door een meer basisgerichte werving op de werkvloer op te zetten en te luisteren naar de belangen van de arbeiders worden slechte ervaringen met bonden uit het verleden overwonnen. In plaats van over macro-economische resultaten te twisten, wordt beloofd te strijden voor concrete verbeteringen op bedrijfsniveau. Deze strategie ondermijnt echter de centrale onderhandelingen over bedrijfstak-CAO's.

Beide strategieën verlangen echter van de bonden dat zij deze moeilijke, inwendige tegenstelling ter discussie stellen. Zij zullen heen en weer moeten bewegen tussen publieke erkenning en arbeiderserkenning. Heen en weer tussen arbeiders vertellen dat hun verlangens werkelijkheid kunnen worden en ondermijning van de centrale afspraken in een gestructureerde onderhandelingscultuur.


1 Guy Mundlak is hoogleraar aan de Universiteit van Tel Aviv (Faculty of Law & Dept. of Labor Studies). Oorspronkelijke titel: Organizing workers in centralized bargaining systems, maart 2007. Voor de volledige Engelsetalige tekst zie organizing_workers_in_centralized_bargaining_systems.pdf (pdf-file, 127 kb) (terug)